Tariefregulering voor kleinverbruikers van warmtenetten
De tariefstelling van warmtenetten gaat veranderen. In opdracht van het Ministerie van Economische Zaken en Klimaat onderzocht SiRM hoe dat zou kunnen.
- Zie onderaan voor download rapport -
Collectieve warmtelevering via warmtenetten kan een alternatief zijn voor individuele verwarming met aardgas. Met warmtenetten kan mogelijk duurzame warmte geleverd worden om de klimaatdoelstellingen te behalen. Warmtenetten zullen daarom een steeds groter aandeel van de verwarmingscapaciteit leveren. Warmtetarieven worden nu gereguleerd met de gasreferentie; wat een huishouden uitgeeft aan warmte via een warmtenet is gemaximeerd op de gemiddelde uitgaven van een huishouden aan verwarmen met aardgas. Dit principe wordt op termijn minder relevant gegeven het beleid om minder aardgas in te zetten. Bovendien neemt de gasprijs toe, mede door hogere belastingen. Het Ministerie van Economische Zaken en Klimaat (EZK) heeft SiRM gevraagd om onderzoek te doen naar alternatieven voor de huidige gasreferentie.
Grote verschillen op groeiende warmtemarkt met enkele kenmerken van een monopolie
Er wordt een forse groei van het aantal warmtenetten voorzien. Een bestaand warmtebedrijf heeft enkele kenmerken van een monopolist. Er zijn (nog) weinig alternatieven. Door technische karakteristieken van warmtenetten is splitsing en ‘open third party access’ (open-tpa) op het distributienet zoals bij gas en elektriciteit lastig. Warmtenetten kennen grote voor-investeringen en risico op ‘stranded assets’. Technische en geografische verschillen leiden, samen met lokale politieke en bedrijfsmatige beslissingen, tot warmtenetten met verschillende organisatievorm en schaal.
Verschillen warmtenetten vooral bij de warmteproductie
De technische verschillen tussen warmtenetten worden gedreven door warmteproductie: rest- en aftapwarmte, biomassa, warmte-koudeopslag (WKO), warmtepompen of geothermie. De technologie voor warmteproductie bepaalt grotendeels de duurzaamheid van de geleverde warmte. Een warmtenet gaat over het algemeen langer mee dan warmteproductie. Een warmtebedrijf dat na een aantal jaren opnieuw warmteproductie moet inkopen, kan worden geconfronteerd met marktmacht van een warmteproducent, waardoor extra toezicht op warmteproducenten nodig kan zijn. Lokale verschillen bepalen benodigde investeringen en eventueel de dekkingsbijdrage
Bij aanleg van een warmtenet heeft de gemeente een bepalende rol.
De partij die, binnen de door de gemeente gestelde kaders, een gebied (her)ontwikkelt, onderhandelt met een warmtebedrijf over voorwaarden om een warmtenet aan te leggen of uit te breiden. Het warmtebedrijf kan daarvoor in de toekomst tarieven vragen bij de verbruikers. Deze tarieven zijn op dit moment over het algemeen niet kostendekkend. Daarom is vaak een kostendekkingsbijdrage nodig om het warmtenet aan te leggen. De kostendekkingsbijdrage wordt betaald door de eigenaar van het pand of doorberekend door de ontwikkelende partij in de prijs van een pand. Op die manier betaalt de verbruiker dus een deel via de aankoop of huur van het pand en een deel via tarieven voor warmte.
Lokale verschillen bepalen benodigde investeringen en eventueel de dekkingsbijdrage
Als een gebied (al dan niet reeds bebouwd) wordt voorzien van een warmtenet zijn er drie beslismomenten waarbij concurrentie een mogelijk rol speelt:
- de beslissing om collectief of per pand te verwarmen,
- de beslissing over de technologie voor opwekken van warmte en
- de beslissing voor het warmtebedrijf dat het warmtenet mag exploiteren.
Idealiter concurreren warmtebedrijven of andere warmteoplossingen op de kostendekkings-bijdrage die ze vragen om de business case voor een nieuw warmtenet sluitend te maken. Naburige warmtenetten of concessiehouders hebben mogelijk een concurrentievoordeel. De partij die het gebied ontwikkelt, heeft belang bij een lage kostendekkingsbijdrage. Mogelijk is er niet altijd voldoende concurrentie in deze fase. Toezicht van ACM op deze markt kan versterkt worden met verplichte melding en verstrekking van de gesloten contracten. De sectortafel gebouwde omgeving werkt aan een leidraad voor gemeenten om alternatieven voor warmtelevering tegen elkaar af te wegen.
Tariefinkomsten grofweg op drie manieren te reguleren
Als een warmtenet er eenmaal ligt, kent het karakteristieken van een monopolie. Er is geen concurrentie ‘op’ de markt hetgeen leidt tot een roep om extra toezicht en regulering op warmtebedrijven.
Ons afwegingskader kijkt of regulering verbruikers beschermt tegen te hoge tarieven en warmtebedrijven aanzet tot efficiënte bedrijfsvoering, investeringen en serviceniveau. Daarnaast houdt goede regulering rekening met de lokale situatie, draagt het bij aan een goed investeringsklimaat en maakt het duurzaamheidsdoelstellingen mogelijk. Randvoorwaarden voor regulering zijn geen onnodige toezichts- en administratieve lasten, acceptabele invoeringskosten en draagvlak onder (klein)verbruikers.
We zien grofweg drie manieren van reguleren:
- met door het warmtebedrijf vastgestelde tarieven gecombineerd met transparantieregels,
- met landelijke referentietarieven vastgesteld door toezichthouder, eventueel per technologie, en
- met door een toezichthouder vastgestelde tarieven per warmtebedrijf of warmtenet.
In ons rapport bespreken we deze drie manieren van reguleren en hun voor- en nadelen gegeven de doelen.
Helderheid over uitgangspunten van regulering en/of toezicht nodig
Of er nu door warmtebedrijven zelf vastgestelde transparante tarieven, referentietarieven of gereguleerde tarieven zijn, in alle gevallen zijn heldere uitgangspunten voor beoordeling van de resultaten van warmtebedrijven nodig. Geldt de regulering per warmtenet of per warmtebedrijf? Is de verhouding tussen vast en variabel tarief gekoppeld aan de verhouding vaste en variabele kosten of niet? De ACM heeft informatie nodig om haar werk te doen. Daarvoor zijn Regulatorische Accounting Regels (RAR) nodig die aansluiten bij het doel van regulering en toezicht. De kapitaallasten zijn een belangrijk onderdeel van de kosten van een warmtebedrijf. Er zijn afspraken nodig over bepalen van de gereguleerde activawaarde (GAW) en het tempo en de manier van afschrijven. Een waarde voor de gewogen gemiddelde vermogenskostenvergoeding (WACC) is nodig om te beoordelen of overwinsten gemaakt worden, of om tarieven vast te stellen. Vanwege de heterogeniteit en ontbreken van een ‘ideaalcomplex’ van activa is dat lastig voor warmtebedrijven.
‘De’ manier van reguleren bestaat niet, maatwerk lijkt gewenst
Er zijn veel verschillen tussen warmtebedrijven. Mede daardoor bestaat ‘de’ manier van reguleren niet. Het is lastig om scores op het afwegingskader toe te kennen. Er zijn namelijk meerdere mogelijkheden om de regulering in te vullen. Bovendien dient EZK nog een weging van belang van criteria aan te geven. Geen enkele manier van reguleren scoort het hoogst op alle drie doelen van netwerkregulering (voorkomen overwinst, efficiënte bedrijfsvoering en nuttige en noodzakelijke investeringen), noch op de doelen voor warmtenetten (rekening houden met lokale situatie, duurzaamheid en investeringsklimaat). Reguleren met transparante tarieven geeft de meeste flexibiliteit om toezicht op overwinsten per warmtenet of warmtebedrijf te organiseren en om de tariefstructuur aan te passen aan de lokale situatie, en kleinschalige initiatieven. Referentietarieven lijkt het meest op de huidige systematiek, en beschermen de kleinverbruiker tegen te hoge tarieven. Er is dan nog steeds toezicht op overwinst nodig wat inherent onderdeel is van de regulering bij op kosten gebaseerde gereguleerde tarieven. Die kunnen de lokale situatie reflecteren. Gegeven de heterogeniteit in de warmtesector, zullen gereguleerde tarieven moeilijk vast te stellen zijn en gepaard gaan met administratieve lasten. In alle gevallen is het gewenst om RAR vast te stellen. De mate van detail verschilt per manier van reguleren en kan afhangen van soort en grootte van het warmtenet. Om inzicht te geven hoe rendement wordt beoordeeld, is duidelijkheid over berekenen van GAW en WACC gewenst. Bij door een toezichthouder vastgestelde tarieven op basis van kosten, moeten die waarden ook daadwerkelijk voor de gereguleerde warmtebedrijven worden vastgesteld.
